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锁利铭教授在中央党校官方媒体《学习时报》发表文章并被香港凤凰卫视官网转载

发布时间:2017-09-20 00:00:00来源:查看次数:

2017年9月18日,中央党校主管主办的《学习时报》在“战略管理”版全文登载了我院锁利铭教授的文章“府际联席会:城市群建设的有效协调机制”。当日,香港凤凰卫视官网“凤凰网”做了全文转载。


《学习时报》登载锁利铭教授的文章全文如下:

府际联席会:城市群建设的有效协调机制

作者:锁利铭 来源:学习时报 字数:2238

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随着新型城镇化进程的加快,城市群正在成为我国区域经济社会发展的重要载体与表现形态。当前,我国城市群面积约占全国的25%,集中了全国62%的人口、80%的经济总量。布局不尽合理、内部分工协作不够、集群效率不高,是长久以来困扰城市群发展的障碍。《新型城镇化发展规划(2014—2020)》在内的一系列规范性文件要求强化城市群主体形态,建立完善跨区域的城市发展协调机制。可以说,府际协作已成为城市群治理的新趋势。
城市群加强府际协作的重要机制
      目前,国内重要的城市群已在不同程度地就区域性公共议题组织并召开常规与非常规、长效性与临时性的联席会,比如长三角城市经济协调会的市长联席会、京津冀发改委区域工作联席会等。府际联席会推动了区域范围问题的界定和理解,实现了地方官员之间经常性、常态化的交流。
      从整体的数量来看,四个城市群的55个城市在十一五”“十二五期间召开地方政府联席会共计584次,基本呈现出随时间的推移而稳步上升的趋势,2006年有19次,到2015年则达到61次。
      联席会的召开呈现出3个发展阶段。第一阶段为2006—2008年。这一时期,联席会模式逐渐出现在各城市群之中,并逐年稳步增长,在20084个城市群共召开了36次联席会议。第二阶段为2009—2012年,这一阶段为联席会召开次数的剧增时期。2009年全年共召开了62次会议,2012年达到最高峰,全年4个城市群总共召开的联席会次数高达81次。联席会被各地方政府积极采纳,成为地方政府的常用协作方式。第三阶段为2013—2015年。在历经了之前的热潮之后,联席会的召开次数有所缓和,每年维持在60次左右,呈现出稳定的发展态势。
府际联席会应具备的特征
      参与成员的跨界性。有效的联席会机制应克服传统上下同构、左右对等的地方治理格局,融合具有异质特征的主体参与,实现跨行政区、跨级别、跨部门的协作局面。目前,近一半的联席会达到了跨行政区、跨级别、跨部门的跨界协作目标;但部门意识较强,近一半的联席会在同一部门内召开;上下层级的壁垒在联席会中被弱化,跨层级的联席会次数约占总次数的4/5
      议题领域的丰富性。区域合作议题由早期的以经济或产业为主向多元化方向发展,因为有效的联席会应致力于解决城市群内各领域的协作问题,实现规划层面上的制度协作。目前我国府际联席会可划分为经济、公共服务、综合以及政治4个领域。京津冀、珠三角与成都经济区以公共服务为主,主要解决环保、社会保障、教育、公共卫生等问题;而长三角联席会在决策层面的合作比重非常大,如政研室联席会、政法系统联席会等,这样有利于在制度和政策基础层面形成城市群内部的一体化环境。
      持续时间的长效性。从产生和制度安排来看,召开联席会的目的是在地方政府间形成长期交流会晤的协作机制。通常联席会制度会规定每年召开 1—2次,以联合主办、轮流承办的形式,在成员城市轮流召开。在实际操作中,地方政府的自主协作是其理性思考的结果,联席会只有取得实效才能保证成员的持续参与。因此,一方面需要制度约束,同时也需要有资源的保障。例如长三角城市经济协调会的市长联席会,从最初15个成员城市发展到30个,得益于其完善的制度规则和设立的区域合作专项资金,具备了制度与经费的保障。
      区域差异的多样性。不同城市群的整体性特点会产生对区域治理的不同要求,也使不同城市群联席会呈现出不同的结构特征。从分布来看,长三角和珠三角的联席会次数远远高于京津冀与成都经济区。从自主性来看,长三角和珠三角以多边协作为主,自组织协作能力较强;京津冀以整体协作为主,政策驱动为府际协作的主要动力。从制度性来看,京津冀、珠三角与成都经济区以公共服务领域为主,长三角以政治领域为主,制度安排对长三角区域有较强的带动作用,使其在2012年实现了从培育协作时期向自主协作时期的转变。
走向具有自组织形态
      通过联席会构建政府间平等对话与跨界协商机制,克服地区竞争机制、纵向命令机制、部门职能机制造成的条块分割的弊端,实现各个层次的政府机构权责平衡与利益表达渠道的畅通。
      联席会议题要实现从单一经济合作向环境、交通、科技、文化、旅游等全面合作的转变,促进城市间各个要素的流动与融合。同时,政治合作是建立协作制度与营造一体化环境的重要方式,因此要特别注重政治类联席会的召开。
      完善联席会组织架构与制度建设,如制定联席会制度章程,设立常设区域委员会、秘书处,成立共同发展基金等。这种组织和制度不具备法律强制性,却能够形成政府间契约式协作,使政府间的长期协作得以保证。
      不同城市群应根据自身发展阶段、结构与条件等实际情况,探索并创新适合自身发展需要的协作模式,更多地采用自下而上的创新协作方式。还应根据已有的合作基础,促进联席会与其他协作形式实现有效组合,如合作论坛、府际协议等,形成城市群综合协作的体制机制。
      建立自组织形态的城市群府际联席会,中央政府也应扮演好自己的角色。一方面,中央政府要做好跨省域城市群府际联席会的前期引导以及与相关省级层面的对接工作,使地方政府能够将中央的整体性规划政策转化为地方的实际行动;另一方面,做好对府际联席会的扶持工作,对于合作类议题的联席会中央政府应减少干预,但对于治理类议题尤其是对那些冲突和风险可能性较大的情况,则应给予一定的监督和协调。此外,还应完善激励机制。中央政府要鼓励地方政府进行府际联席会的制度创新,对具有创新性的做法安排给予包容、认可与推广,从而促进积极自主的府际协作的形成。